十四五规划内容解读 十四五规划关于制定碳达峰行动方案

　　制定碳达峰行动方案

　　纲要提出，要落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度。提升生态系统碳汇能力。锚定努力争取2060年前实现碳中和。

　　解读：去年中国在第75届联大一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这是一个需要采取一系列强有力行动并且付出艰苦努力才能达成的目标。

　　生态环境部应对气候变化司司长李高近日介绍，中国将统筹谋划“十四五”目标任务，提出与新的达峰目标相衔接的、有力度的单位GDP二氧化碳排放降低目标，并分解到地方加以落实。生态环境部正在研究制订《二氧化碳排放达峰行动计划》，并有望推动将达峰行动有关工作纳入中央环保督察。

　　这也意味着，中国需要在能源消费结构上作出巨大调整。李高指出，中国将采取更加有力的措施，控制化石能源消费特别是严格控制煤炭消费，合理控制煤炭发展规模，加大散煤治理力度，采取有效措施扼制一些地方行业上马相关项目的冲动，以更大力度推动非化石能源，特别是可再生能源的发展。

　　中国现有产业结构、能源消费仍以高碳为主，年碳排放超100亿吨，占全球总排量1/3，工业碳排放占比高达80%，化石能源消费占比高达85%。而我国从碳达峰到碳中和的目标期限仅为30年，远远短于欧美发达国家50-70年的时长。

　　今年两会期间，多份提案建议，制定“十四五”及中长期煤炭消费总量控制目标和减煤路线图，严控新建煤电装机计划项目，在“十四五”末将非化石能源在一次能源消费中的比例提高至20%及以上，2030年力争达到30%。

　　也有提案建议，“十四五”期间要完成碳达峰任务的60%，争取在2028年实现碳达峰，为碳中和打好基础。该提案建议，尽快制定电力、钢铁、水泥、有色、石化、煤化工等重点行业碳达峰行动方案和路线图，明确行业达峰时间和达峰排放量。“十四五”期间严控煤电、石化、钢铁、水泥等高碳项目，除国家重大战略部署外，全面实施高碳项目产能总量控制和新建项目产能置换要求。同时，加快煤电、石化、钢铁、水泥等高碳产业的低碳转型。

　　常住人口城镇化率提高到 65%

　　纲要提出，要加快农业转移人口市民化进程，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。鼓励取消年度落户名额限制。健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

　　在城市群方面，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

　　在都市圈上，纲要提出，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。

　　解读：刘世锦指出，从长期看，户籍制度应逐步转为人口居住地登记制度。目前，中国的城市化率达到60%，还有大约20个百分点的上升空间。大都市圈和城市群加快发展是我国经济今后五到十年最重要的结构性潜能。

　　集聚效应的加强有利于提升生产率。近几年城市化进程的突出特点是人口向一线城市、几大经济圈和若干中心城市集聚，包括农村人口进城，而更多地则是由其他城市转向中心城市。因而，数万个村庄正在消失，上百个城市人口减少。

　　初步估算，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长动能，可以考虑推出建设都市圈的一揽子改革发展计划。有关城市，重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，应加快制定或修订都市圈建设规划。

　　中国社会科学院副院长蔡昉指出，相比刚刚迈过60%的常住人口城镇化率，中国的户籍人口城镇化率更是只有44.4%，两者之间有16个百分点、2.45亿人的差距。目前中国有2.9亿农民工，2019年年底，在城市稳定居住的农民工有1.35亿。未来必须加快推动以农民工市民化为核心的新型城镇化，其中户籍制度改革是关键。

　　全面推进乡村振兴，制定粮食安全保障法

　　“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”也是“十四五”时期的一项重要任务。

　　纲要要求，夯实粮食生产能力基础，保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要农产品供给安全。坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡。实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。

　　同时，实施乡村建设行动，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。鼓励有条件地区编制实用性村庄规划。推动市政公用设施向郊区乡村和规模较大中心镇延伸。

　　纲要提出，要建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动。落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。

　　此外，巩固提升脱贫攻坚成果，对脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易政策、调整完善跨省域交易政策。推广以工代赈方式，带动低收入人口就地就近就业。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

　　值得注意的是，纲要要求，实施粮食安全战略，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，开展种源“卡脖子”技术攻关，提高良种自主可控能力。严守耕地红线和永久基本农田控制线，稳定并增加粮食播种面积和产量，合理布局区域性农产品应急保供基地，制定粮食安全保障法。

　　解读：“十三五”时期，中国在脱贫攻坚战上取得了历史性成就，进入“十四五”时期，中国正推动脱贫攻坚向乡村振兴的衔接。

　　刘世锦表示，“十四五”时期的乡村振兴不是每一个农村都要振兴。近些年来，中国的城乡结构正在经历着未曾有过的历史性变迁。大量农村还在，路网、电网、自来水网等基础设施都通了，但村中只剩下了老人与留守儿童。未来很多农村可能就看不见了，也有些会变为城市。

　　他认为，解决农民问题，从根本上来讲，是让绝大多数农民不再是传统的农民，未来搞农业的人只是现代产业体系中的从业者，是一种职业。乡村也不再是传统的农村，而是生产生活体系中人口密度较低的区域，是城市的延伸。

　　乡村振兴最重要的是促进人员、资金、技术、土地等要素在城乡之间双向自由流动。要加快推进农村集体建设用地入市和宅基地流转，既要让农民进城，也要允许城里人下乡，推动资金下乡、技术下乡、数据下乡，特别是人才下乡。

　　此外，未来还要建立反贫困的长效机制，稳定并逐步减少相对贫困人口比重。立足于提高贫困人口的自我发展、创造财富能力，提升年轻一代人力资本是农村减贫、阻断贫困代际传递的关键所在，减贫资源要更多转向教育，把农村减贫与都市圈和城市群发展、乡村振兴、绿色发展等紧密结合，融为一体。

　　此外，疫情期间，部分国家限制粮食出口，这进一步凸显了粮食安全的重要性。要把饭碗端在自己手里成为各方关注的焦点，因而纲要更加强调粮食安全问题，将粮食综合生产能力指标首次放到了纲要的主要目标中来。